Économie alsacienne et Grand Est : quelle logique ?

(Par Jean-Philippe Atzenhoffer) – La fusion des régions Alsace, Lorraine, et Champagne-Ardenne a été réalisée par le gouvernement au nom des économies qu’elle allait générer. Divers économistes, géographes et autres spécialistes des collectivités locales ont toutefois jugé très sévèrement la réforme territoriale. Le président actuel du Grand Est, après s’être joint aux critiques, a fait volte-face et y voit désormais une source d’opportunités économiques.

À l’heure actuelle, la documentation économique qui permettrait de juger de la pertinence du périmètre des régions fait encore défaut. Néanmoins, l’analyse des éléments à notre disposition semblent confirmer l’intuition qu’en avaient la plupart des universitaires  : ce regroupement régional ne répond à aucune logique économique. A long terme, la dilution de la région Alsace dans le Grand Est pourrait même se révéler nocive pour l’économie alsacienne.

Dans une première partie, nous montrons que la justification de la fusion de la part du gouvernement est irrecevable. Dans une deuxième partie, nous rappelons les spécificités de l’économie alsacienne, liées à sa dimension rhénane. Dans la troisième, nous verrons que la région Grand Est ignore la spécificité de l’Alsace, et donc le potentiel économique qu’elle recèle.

1  Pourquoi fusionner les régions ?

Pour justifier la fusion des régions, le gouvernement a publié une étude d’impact en juin 2014. Il y est clairement indiqué que l’objectif principal pour les régions est « d’atteindre une taille régionale critique suffisante ». C’est-à-dire qu’une région plus grande ferait des économies d’échelle dans sa gestion, par la mutualisation des moyens. Par le passé, d’autres rapports évoquaient cet argument (comme celui du comité Balladur en 2009), avec à chaque fois le même point commun  : sans jamais avancer la moindre analyse économique.

Dans le rapport de juin 2014, on trouve un timide début de justification. La voici  :

  • dans les régions de moins d’un million d’habitants, le coût de l’administration régionale par habitant s’élève à 928 euros.
  • dans les régions de plus de 4 millions d’habitants ce coût moyen par habitant tombe à 398 euros.

Ce sont donc des économies d’échelle importantes pour une meilleure administration des territoires qui peuvent résulter des regroupements de régions.

L’argument est irrecevable pour les raisons suivantes  :

  • 1. L’échantillon n’est pas représentatif. Les régions à moins de deux millions d’habitants sont au nombre de deux seulement  : Corse et Limousin. Les régions de plus de 4 millions d’habitants sont au nombre de 4. Peut-on tirer des conclusions en comparant un unique chiffre portant sur 6 régions seulement ? Assurément non. Il faudrait à minima comparer l’ensemble des régions françaises. Pourquoi exclure les autres régions ? Est-ce parce que le résultat aurait été différent ?
  • 2. Aucune recherche n’est effectuée pour savoir d’où proviennent les différences de coûts. S’agit-il vraiment d’un impact de la taille de la population ? Rien ne le prouve. Cela pourrait tout aussi bien venir des différences de densité de population des territoires. Il se trouve en effet que les deux régions à moins d’un million d’habitants sont les régions à la densité la plus faible (44 hab/km2 pour le Limousin, 36 hab/km2 pour la Corse). A l’inverse, les 4 régions de plus de 4 millions d’habitants ont toutes une densité largement supérieure à la moyenne française. Donc la différence de coûts administratifs viendrait non pas du nombre d’habitants, mais de la densité. Or, fusionner des régions ne change absolument rien à la densité. Qu’il soit fusionné avec le Centre et Poitou-Charentes ou non, le Limousin restera à 44 hab/km2.

Ainsi, la justification de l’agrandissement des régions tient en seulement en quelques lignes au contenu douteux. Pour une réforme de cette importance, on aurait pu s’attendre à une analyse poussée, réalisée avec l’appoint d’universitaires et de spécialistes du domaine.

Par conséquent, il n’existe aucune justification crédible à la fusion des régions. Le secrétaire d’Etat à la réforme territoriale avait promis 10 milliards d’euros d’économies d’ici 5 à 10 ans… sans même parvenir à expliquer comment y arriver.

Au-delà de l’absence des économies d’échelle promises, le problème est que la fusion des régions risque de déboucher sur des déséconomies d’échelle. Plus une organisation devient grande, plus elle devient bureaucratique, et plus il devient difficile de gérer les nombreuses différences au niveau local. Les décisions deviennent inadaptées en raison du manque de connaissances du terrain. Les élus lorrains et champenois sont-ils les mieux placés pour décider du soutien au bilinguisme en Alsace ? Les élus alsaciens sont-ils bien placés pour décider de l’aménagement du territoire en Haute-Marne ?

Afin de vérifier s’il existe tout de même un lien entre la performance économique et taille des régions, j’ai comparé le PIB et la taille de toutes les régions françaises (que ce soit en termes population ou de superficie). Résultat  : il n’existe aucun lien entre la taille et la richesse produite des régions. Le résultat est d’ailleurs valable dans d’autres pays comme l’Espagne ou l’Italie. Par conséquent, ce n’est pas la taille des régions qui compte, mais la qualité des institutions (cohérence géographique, culturelle, etc.). Il vaut mieux avoir une région au périmètre cohérent, qui met en place des coopérations régionales dès qu’il y a intérêt manifeste à le faire (PNR Vosges du Nord, conférence du Rhin Supérieur), plutôt que de les forcer à fusionner.

2  Alsace, une économie singulière

L’Alsace est géographiquement implantée dans le Rhin Supérieur. Son économie en est logiquement dépendante. La première caractéristique est que l’Alsace est très ouverte économiquement par rapport à la moyenne des régions françaises. On peut le vérifier avec le taux d’ouverture, qui mesure le rapport entre les échanges extérieur (importations et exportations) par rapport au PIB. Ce taux est de 46% en Alsace, contre seulement 19% en France (source  : Douanes 2009). L’Alsace réalise 6,7% des exportations françaises, pour 3% de la population seulement.

Cette ouverture économique est liée à la situation rhénane de l’Alsace, car les échanges sont très développés avec les allemands.

29% des échanges se font avec l’Allemagne (Douanes, 2013).

68% des entreprises exportatrices alsaciennes exportent vers l’Allemagne (CCI Alsace 2013).

L’Alsace a donc une économie tournée vers le Rhin Supérieur, ce qui se traduit aussi par d’importants investissements. La moitié des capitaux étrangers investis en Alsace viennent d’Allemagne et de Suisse. Cette donnée est d’importance, sachant que les capitaux étrangers représentent 50% de l’emploi dans les Entreprises de Taille Intermédiaire (ETI).

INA roulement à Haguenau, Hartmann près de Sélestat, sont deux exemples d’entreprises majeures ayant implanté leur siège social en Alsace. Implantées respectivement en 1958 et 1972, elles comptent parmi les plus gros employeurs des régions concernées. Elles sont venues en Alsace dans une période où la grande majorité de la population était germanophone.

Lors d’une conférence le 27 mai 2016 au Schickele-Kreis, Jean-Claude Hager et Bertrand Linder (de l’Agence d’Attractivité de l’Alsace) ont donné quelques explications. Les principaux attraits de l’Alsace pour les investisseurs sont les suivants  : la géographie (accès aux marchés européens) et le bilinguisme. L’Alsace est particulièrement intéressante pour les investisseurs allemands qui souhaitent développer leurs activités en direction des marchés francophones. Ils voient la région comme une porte d’entrée sur le marché français ou un tremplin vers l’Afrique francophone.

Une enquête de la Banque Populaire en 2009 auprès d’entreprises allemandes confirme cette idée. Elle montre que les deux principaux critères d’attractivité de l’Alsace sont la proximité avec l’Allemagne (pour 62% des entreprises sondées) et la maîtrise de l’Allemand (60%). La troisième raison est la proximité de la culture alsacienne avec la culture allemande (31%), qui est évidemment intimement liée à la langue régionale. La langue est donc sans conteste un facteur déterminant dans les décisions d’implantation d’entreprises allemandes.

Par ailleurs, les opportunités d’emploi dans le Rhin Supérieur sont très importantes. Dans le pays de Bade, plus de la moitié des entreprises considère la pénurie de main-d’oeuvre qualifiée comme un risque majeur pour leur développement (DNA du 3 novembre 2016). 45% des entreprises n’arrivent plus à pourvoir leurs postes (73% dans l’hôtellerie et la gastronomie, obligeant à réduire les horaires d’ouverture).

En conclusion, l’Alsace a la chance d’être située dans une région du Rhin Supérieur particulièrement riche et dynamique, ce qui lui donne un potentiel économique formidable. Mais pour exploiter ce potentiel, encore faut-il avoir des institutions adaptées, à même de valoriser les facteurs favorables à son intégration économique dans le Rhin Supérieur. Par exemple, une politique régionale doit s’engager en faveur de la généralisation du bilinguisme, facteur clé de succès. Or, ce n’est pas le cas actuellement, et l’Alsace traine un taux de chômage de 9%, soit plus du double par rapport aux voisins frontaliers.

3  Orientations budgétaire du Grand Est  : où est passée l’Alsace ?

La création du Grand Est est encore très récente. Nous n’avons donc pas encore la possibilité d’évaluer précisément ses effets. Néanmoins, la publication des orientations budgétaire pour 2017 offre quelques indications. Le premier constat que nous pouvons faire, c’est que la création du Grand Est dégrade les capacités financières de l’Alsace, par la dilution avec les deux autres régions.

fig-1-taux-epargne-brut

Le taux d’épargne était de 22,2% en 2015 en Alsace. C’est ce qu’il reste du budget une fois payé les dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire la capacité de financer ses investissements sans recourir à l’emprunt. Il correspond à l’excédent des recettes réelles de fonctionnement (recettes fiscales, dotations de fonctionnement, etc.), qui n’est pas consacré aux dépenses de fonctionnement.

Après fusion dans le Grand Est, le taux d’épargne passe à 17,9%, et baisse même à 17,5% en 2016. Ainsi, pour les Alsaciens, ce sera moins de capacité d’investissement, dont une partie va fuir la région. Ce résultat s’explique par les dépenses de fonctionnement et des dépenses de personnel bien plus élevés en Lorraine et en Champagne-Ardenne. Le tableau suivant reprend les données des budgets annuels des régions Alsace 2013 et du Grand Est 2016 (données 2014 et 2015 non disponibles)

fig-2-indicateurs-alsace-2013-grand-est-2016

Mais au-delà des chiffres, il y a plus inquiétant encore. La stratégie affichée par le Grand Est, au lieu de composer avec les spécificités des trois régions, les oublie complètement. Au lieu d’adapter les interventions sur le périmètre des régions naturelles, la logique assumée est de tout fusionner et uniformiser à marche forcée. Dès juin 2017, le souhait est d’effacer toutes les différences, pour harmoniser l’ensemble des interventions à l’échelle du Grand Est. On retrouve effectivement ces deux termes 8 fois et 15 fois respectivement dans le document budgétaire, tandis que les termes Alsace, Lorraine, ou Champagne-Ardenne ont pratiquement disparu.

Le processus de convergence touchera 700 dispositifs, allant des aides aux lycéens à la révision des partenariats de coopération internationale . Autre exemple, la taxe d’immatriculation va augmenter pour les Alsaciens. Le souhait de Philippe Richert est de fusionner l’ensemble des dispositifs à l’échelle du Grand Est d’ici juin 2017, sans avoir mené le moindre audit sur la pertinence de cette stratégie.

Par ses orientations budgétaires, le Grand Est manifeste la volonté de suivre le modèle centralisateur dans lequel l’Etat est lui-même embourbé. En négligeant la dimension rhénane de l’Alsace, la logique d’uniformisation des politiques risque de créer le même type de problème que celui de l’écotaxe poids lourds. Alors que cette taxe était plutôt favorablement accueillie en Alsace du fait de la présence de transit européen, elle était rejetée en Bretagne, non affectée par ce problème. La centralisation des institutions en France a rendu impossible l’expérimentation du dispositif en Alsace. L’Etat, au lieu de s’adapter intelligemment aux situations locales, uniformise ses interventions et finit par les imposer dans des situations inadaptées.

Au final, la logique d’affrontement et de rapport de force prime sur la coopération. Et c’est également ce qui se passe avec la fusion des régions. Le dernier exemple en date est le conflit autour de l’ADIRA, l’agence de développement économique. Alors que les conseils départementaux souhaitent conserver cette institution dans un cadre spécifiquement alsacien, la région Grand Est tente de mettre la main dessus.

Les orientations actuelles du Grand Est s’inscrivent dans une tendance centralisatrice, qui ignore les spécificités de l’Alsace. Au lieu de valoriser les marques Alsace, Lorraine, ou Champagne, le Grand Est propulse son logo dans les grands évènements sportifs (football, basket, tennis), dans des évènements organisés à la CCI, etc. A grand coups de dépenses marketing, la région tente de se substituer à l’Alsace dans les esprits. Cela confirme la prévision de l’institut Jacques Delors (décembre 2015), qui prédit à terme une dislocation des images régionales.

Au contraire d’une région hors-sol, qui néglige sa spécificité économique, l’Alsace a besoin d’une greffe du Rhin. Pour cela, la création d’une collectivité alsacienne capable d’en prendre la mesure est plus que jamais indispensable. J-PA