Essai de prospective institutionnelle pour l’Alsace (II)

(Par Robert Hertzog), Agrégé de droit public – Université de Strasbourg – IEP robert.hertzog@wanadoo.fr Suite II de l’article dont la partie I a été publiée dans le numéro de Janvier de l’Elsass Journal.

Questions pour un combat, ou le chemin vers un nouveau pouvoir territorial alsacien

Le changement ne tombera pas du ciel. Il faudra l’arracher à Paris, car c’est au gouvernement et au parlement que cela se décidera. Il y aura de vigoureuses résistances, notamment du côté des deux autres ex-régions, non parce que Lorrains et Champenois sont tombés amoureux de l’Alsace, mais parce qu’ils ne veulent pas se retrouver en tête à tête et qu’ils ont vu ce qu’apporte l’Alsace sur les plans financiers et économiques.

Une réforme régionale générale n’est sur l’agenda d’aucun des candidats ayant quelque chance d’être élu à la présidence de la République. Une correction ponctuelle, notamment du GE, n’est toutefois pas exclue là où une demande consensuelle et appuyée crée un rapport de forces suffisant. Il faut donc le préparer, en partant d’une analyse lucide de l’état des lieux.

Une grande région, solidement ancrée ou condamnée à la réforme?

La conviction répétée de l’exécutif du GE est que le découpage régional est irréversible et que l’on s’épuisera inutilement à vouloir le changer. Ne sous-estimons pas l’argument. Il existe cependant de sérieuses raisons de penser qu’il faudra abandonner cette structure extravagante.

Une fusion irréversible ?

Sa première force est celle de l’inertie. Il existe une incontestable indifférence des populations qui n’ont ressenti aucun impact négatif direct. N’ayant jamais cru aux promesses d’économies elles regardent les nouvelles dépenses de déplacements, de locaux, d’indemnités avec un dédain résigné. On entend une certaine lassitude face à des changements à répétition, dont on ne voit jamais les bénéfices. Après s’être fait un peu bousculer, les organismes privés ou parapublics ayant des structures régionales se sont réorganisés dans la nouvelle circonscription : fédérations sportives, ordres professionnels, chambres consulaires, syndicats, associations (de protection de l’environnement…). S’ils ne sont pas enthousiastes du nouvel ordre, ils ne le sont pas non plus à l’idée de devoir changer encore. Les membres des assemblées pestent contre les inconforts d’itinérances peu propices au bon travail collectif, mais semblent néanmoins attachés à leur nouveau statut. Tout cela crée un effet cliquet sur lequel comptent les partisans du statu quo.

Et puis, les nouvelles institutions fonctionnent sans crise, ni ratages, malgré une organisation abracadabrante étalée sur des centaines de kilomètres. Les fonctionnaires et l’exécutif de la Région, qui ont fait un travail colossal et harassant, sont légitimement fiers d’avoir réussi la transition. Il eut été irresponsable de jouer la politique du pire et il fallait donc bien faire tourner la machine, pour poussive qu’elle soit ! Quelques politiques ont peut-être même été améliorées (TER ?). En définitive, les citoyens, qui sont peu en relations avec les services régionaux du fait de la nature des compétences de ceux-ci n’ont pas ressenti de désagréments directs et beaucoup sont relativement indifférents au sujet, même si la dimension symbolique de la disparition de la région Alsace suscite des regrets.

Ailleurs, certaines fusions semblent prendre–à peu près–soit parce que la nouvelle entité n’est pas trop grosse (Hauts de France), soit parce qu’elle répond à une certaine logique (Bourgogne- Franche Comté, les Normandies, moins nettement). Le Président de l’association Régions de France se sent donc conforté par un relatif consensus en faveur du statu quo, d’autant que les six régions qui n’ont pas été fusionnées ne demandent rien. L’exécutif national issu des élections de mai-juin prochain aura d’autres priorités, avec des chantiers difficiles, dans l’économie, le social, les finances et il ne souhaitera pas ouvrir celui-ci, qui n’est ni le plus urgent, ni celui où les enjeux sont les plus importants !

Un système fragile, contesté et insatisfaisant

L’énoncé des défauts de la Région GE prendrait des pages. La plupart sont communs avec les autres régions fusionnées. Tous ne sont pas mortels mais beaucoup la condamnent à des performances médiocres et à des coûts excessifs. Un audit sans concession ne pourrait que conclure à de sévères révisions. Le territoire n’est pertinent ni en termes géographiques et historiques, ni en termes politiques et culturels alors que l’on sait que ce sont des conditions du bon fonctionnement des institutions publiques, ni surtout en termes économiques vu la nature particulière des compétences des régions. L’organisation des services administratifs de l’État, comme de ceux de la Région, saupoudrée sur ce vaste territoire, est extravagante au regard de tous les canons de la bonne gestion, avec comme seules raisons que chaque ville devait «avoir quelque chose » et qu’il fallait faire déménager le moins de fonctionnaires. Trois recteurs dont un super-recteur : quels bénéfices ? On assiste à un carrousel ininterrompu d’élus, de fonctionnaires, de membres du CESER sur des centaines de kilomètres ; les réunions ou passages sont fréquents à Paris ; des milliers d’heures sont perdues en transports épuisants. De Strasbourg à Châlons en Champagne, l’autoroute de l’Est est devenue celle des signataires dont la circulation fait l’objet d’une réglementation interne spéciale. Qui peut croire que l’administration est plus performante ? On prétend que les frais de personnels, « à compétences identiques », seraient de 2 % inférieurs à ce qu’ils étaient ; admettons, mais c’est d’économies de toutes autres proportions qu’on a besoin dans le contexte financier actuel et cela se serait fait de toute façon puisque les collectivités territoriales sont contraintes à des économies, suite à la baisse des dotations de l’État, laquelle a expressément cet objectif. Et c’est compensé par l’explosion des indemnités, des frais de déplacement, l’installation de 13 agences régionales, etc., qui sont des dépenses de fonctionnement parasitaires qui n’apportent aucun service public supplémentaire. Hors quelques artifices de présentation, il ne peut y avoir d’économies. On ose encore des discours sur le thème de la proximité, alors que c’est le gros ratage de la réforme. La taille a rendu toutes les politiques plus compliquées du fait des considérables disparités et des effets quantitatifs : lycées, formation professionnelle, recherche et enseignement supérieur. On a entendu des envolées lyriques sur les quatre frontières et la grande coopération transfrontalière alors que celle-ci exige à chaque endroit des coutures fines et des relations personnelles bien entretenues ; c’est l’inverse qui se passe. La gestion des assemblées et commissions pléthoriques est un casse-tête. Les relations avec les associations se bureaucratisent davantage et des politiques spécifiques, en Alsace par exemple, sont remises en cause. Dans toutes les grandes régions, les responsables municipaux se plaignent de l’appauvrissement des contacts avec la région. Dans le GE le divorce s’aggrave avec les départements. Etc.

S’il y avait de la raison en politique, les dirigeants du GE reconnaîtraient que l’on est engagé dans un processus d’expérimentation et qu’on va faire, à mi 2017, une évaluation transparente des avantages et inconvénients de la grande région, d’où seront tirées les conclusions qui s’imposeront. Ce serait rationnel et honnête et personne ne perdrait la face.

En sus des vices propres au système régional, il faut encore compter les pertes qu’il occasionne par défaut de pouvoir régional propre à l’Alsace. N’insistons pas sur la péréquation financière qui se fait invisiblement au profit des autres territoires. L’État et même la Région tendent à vouloir rééquilibrer le grand territoire en faisant des efforts particuliers pour ses composantes les moins bien équipées. Il n’y a aucun effet d’entraînement au profit de l’eurométropole qui ne tire aucun bénéfice de son statut de chef-lieu du GE. Soulignons donc l’abandon dont souffrent les politiques dont l’Alsace a le plus grand besoin. Tous nos interlocuteurs suisses ou allemands déplorent que les relations transfrontalières se distendent, alors que les enjeux économiques et en emplois sont immenses. Les dynamiques du GE semblent être du côté de la Sarre, Land le plus pauvre de la RFA, mais très demandeur ! Des efforts exceptionnels devraient être faits sur le bilinguisme, l’apprentissage dans les pays voisins, la coopération sur des investissements et projets économiques. Pas le temps: on s’occupe des Ardennes et de la Meuse ! Les synergies si essentielles entre région-villes–départements, aux pouvoirs complémentaires, fonctionnent au ralenti. Etc.

De bons esprits expliquent que le GE ne va pas tuer l’identité alsacienne. Certes, pas d’un coup. Mais on assiste à un effacement progressif de ce nom au profit du GE, à la météo, sur des promotions touristiques, des productions alimentaires, des informations politiques, dans les médias etc. Cela paraît chaque fois anecdotique, ne crée pas de protestations mais, sournoisement va opérer une redoutable érosion et dépréciation de la marque Alsace. Avec le consentement et même la participation active d’une part importante de nos représentants élus et de notre « élite » ? Indignez –vous !

Sur peu d’années, les reculs et pertes pour l’Alsace vont être colossaux ! Continuons, les yeux grands ouverts vers le fossé devant nous.

Les voies politiques : des députés au service du changement

Le rétablissement d’une Région Alsace passera nécessairement par le parlement. Si l’initiative peut prendre la forme d’une proposition de loi déposée par un ou des députés ou sénateurs, elle n’aura de chances de prospérer qu’avec le soutien du gouvernement et, de préférence, du Président. La simple fusion des départements se décide, par contre, par décret du gouvernement, lequel sera issu de la majorité à l’Assemblée nationale. Les élections du printemps seront donc décisives dans tous les cas. La sortie se décidera maintenant, en 2017 ; après ce sera encore plus douloureux et moins probable.

Des partis politiques, des associations, des militants, des particuliers peuvent faire des meetings, lancer des pétitions, faire des déclarations, écrire aux médias, alimenter des blogs, préparer des projets détaillés de réorganisation de la future Région Alsace. C’est excellent pour démontrer qu’une demande vient du fond de la société pour qu’on nous rende l’Alsace et que la résignation n’est pas installée. Ce sont des pressions politiques qu’il faut faire, le plus vigoureusement possible mais en sachant les appliquer au bon moment et aux bons endroits. Car la décision se fera à Paris et nulle part ailleurs.

Si l’Alsace n’envoie pas un bataillon de députés fermement engagés sur un projet simple et clair de changement, ce sera perdu pour longtemps. C’est donc sur cet objet que doivent porter TOUS les efforts. Le reste sera pure gesticulation. En politique la fin ne justifie pas tous les moyens, mais les seuls qui valent sont ceux qui sont efficaces. Cela impose de mettre une forte pression sur les candidats qui ont des chances d’être élus, y compris avec la menace de candidatures concurrentes pour provoquer un second tour, voire une triangulaire. Ces mêmes candidats subiront des pressions de sens contraire d’une fraction des dirigeants de leur appareil politique, parfois de ceux-là mêmes qui avaient combattu la réforme en 2014. Ce sera donc un combat entre, d’une part, le peuple et la société et, d’autre part, une caste de politiciens et de bureaucrates qui poursuivent des intérêts incompréhensibles !

L’Alsace a 15 députés, 9 dans le Bas-Rhin, 6 dans le Haut-Rhin, dont 2 PS, 1 UDI et 12 LR ! Ne comptons pas sur les PS dans cette affaire. Pour être entendus il faudrait qu’au moins la moitié des députés élus en Alsace se soit prononcée en faveur du changement, soit huit. L’objectif n’est pas hors d’atteinte. On attend qu’ils viennent devant les électeurs avec une proposition de loi courte et claire qu’ils s’engagent à déposer, avec leurs collègues sénateurs, sur le bureau de leur assemblée dans la semaine qui suivra la mise en place de la nouvelle Assemblée nationale en juin.

Quel modèle pour un pouvoir régional alsacien ?

Rétablir la Région Alsace de 2015 se heurterait à d’aussi fortes oppositions que la revendication d’un statut régional original et ne serait pas une avancée ; on écarte donc cette idée. Exiger une région dotée de compétences et d’un mode d’organisation dessinés selon une vision idéaliste de l’identité alsacienne, comme le proposent plusieurs groupes de militants, peut séduire mais n’a pas la moindre chance d’être examiné par les pouvoirs qui auront à décider ni, a fortiori d’être adopté. Les Corses ont d’autres arguments, y compris l’insularité. Excluant donc ces options, il reste deux solutions réalistes.

Un puissant département d’Alsace dans le GE

Fusionner les deux départements du Rhin en un seul, comme cela avait été proposé par le Président Goetschy dès les années 1980, est juridiquement et politiquement la solution la plus simple. Elle se heurtera aux moindres résistances des partisans du GE, en Alsace et en dehors. Disons d’emblée qu’il faudra l’appeler Alsace et non Rhin. L’une est entièrement en France et non l’autre ; les départements ont eu des noms de fleuves et rivières pour effacer les identités historiques et politiques du passé ; les régions, au contraire et partout, affichent celles-ci.

Aux termes de l’article L3114-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans la rédaction issue de la loi du 16 janvier 2015 portant réforme des régions, « Plusieurs départements formant, dans la même région, un territoire d’un seul tenant peuvent, par délibérations concordantes de leurs conseils départementaux, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, demander à être regroupés en un seul département. » L’initiative peut provenir de conseillers puisque « la demande de regroupement de départements (…) est inscrite à l’ordre du jour du conseil départemental à l’initiative d’au moins 10 % de ses membres ». Le regroupement est décidé par décret en Conseil d’État.

Cette formule, qui est la moins conflictuelle, permettrait de rapides et réelles économies d’échelle et des gains de productivité, une unification des politiques départementales, qui pourront néanmoins rester diversifiées selon les territoires, et une solidarité financière des Alsaciens. On pourrait même imaginer de mettre le siège du département à Colmar, avec un préfet distinct du préfet à Strasbourg, concentré sur ses fonctions régionales. Il resterait des fonctionnaires sur les deux sites actuels et dans les antennes locales. Les conseillers départementaux ne devraient pas freiner ; on conservera leur nombre, comme celui des cantons. Des antennes locales, sur des périmètres correspondant à des pays bien typés, s’occuperont des fonctions de proximité (social, collèges…) et des relations avec les communes et intercommunalités.

La valeur ajoutée de cette organisation serait considérablement améliorée si elle obtenait que la Région GE subdélègue certaines de ses fonctions au département, éventuellement sur la base d’une loi qui en fixerait le cadre. Toutes les compétences régionales n’ont pas le même intérêt local. Il n’y aura pas grand dommage à laisser les TER, les schémas d’action économique, etc., à la Région. Et l’on rapatrie sur le département tout ce qui est culture et langue, formation, transfrontalier, action économique, etc. Dans une logique de subsidiarité on pourra dessiner ainsi un département-région plus pertinent que ne l’est la région de droit commun. Peu importe l’étiquette : que cela s’appelle département mais a les bonnes compétences et on aura une « région » fort présentable, même sur le plan européen. Pour accentuer ce caractère on pourrait expérimenter une réforme qui serait judicieuse pour l’ensemble des départements et qui consisterait à regrouper les dépenses sociales dans un budget annexe afin de bien identifier cette mission de solidarité nationale, à laquelle seront affectées des ressources appropriées, et de la séparer des fonctions territoriales dans lesquelles le département décide effectivement des politiques.

La difficulté principale, outre d’obtenir politiquement les délégations souhaitées, sera de définir les modalités de la compensation financière que devra verser la région. Peut-être faudra-t-il une loi pour préciser et solidifier ce dispositif. Le département n’a aucune marge de manœuvre sur ses ressources actuelles pour faire un effort dans de nouveaux domaines. Il pourrait donc se retrouver étouffé par ces fonctions supplémentaires ou mis sous la coupe de la région qui lui dicterait ses orientations.

Une Région Alsace cumulant les compétences départementales et régionales

Ce sera la solution idéale. Les avantages n’ont pas besoin d’être décrits ici ; ils l’avaient été amplement en 2013, sans réussir à convaincre les électeurs vu la présentation confuse qui en avait été faite. On aimerait croire que les palinodies des politiciens et les hésitations des citoyens, qui ont fait échouer le projet de 2013, ne se reverront plus. Mais, en ce début de 2017 on n’est pas porté par un grand optimisme sur ce point. Les dirigeants des trois grandes agglomérations alsaciennes ont exprimé des positions très conservatrices en faveur du GE. L’exécutif régional y sera opposé et trouvera une dialectique pour dire du mal de ce qu’il a voulu réaliser en 2013. Cela pose aussi crûment la question du devenir de la Lorraine et de la Champagne, qui n’ont pas de solution de repli, ne voulant ni d’un tête-à-tête, ni du retour au statut de 2015. Il faudra s’attendre à des manœuvres de blocage intenses de la part de stratèges politiques bien placés et habiles !

Juridiquement la procédure est compliquée. Il faudra une loi. La liste des régions figure à l’article L4111-1 du CGCT. Et selon l’article L4122-1 « Les limites territoriales des régions sont modifiées par la loi après consultation des conseils régionaux et des conseils départementaux intéressés.

La modification des limites territoriales des régions peut être demandée par les conseils régionaux et les conseils départementaux intéressés. »

Changer le périmètre de la région GE exigera donc la consultation de son conseil régional et des 10 conseils départementaux inclus dans la région, soit beaucoup de monde. Des avis négatifs n’auront pas un effet de veto. Le recours au référendum est envisageable, mais déconseillé. Il se déroulerait nécessairement sur tout le périmètre du GE, un référendum en Alsace étant exclu puisqu’il n’y a plus d’Alsace! Les aléas politiques seraient grands, surtout s’il y avait des exigences de quorum et ce serait probablement une façon d’enterrer « démocratiquement » le projet. Ce serait aussi un facteur de retards, alors qu’il faut aller vite.

L’affaire se complique encore pour décider la fusion entre région et départements. L’article L4124-1 du CGCT, modifié par la loi du 16 janvier 2015, comporte les règles en vigueur suivantes : « I. ― Une région métropolitaine et les départements qui la composent peuvent, par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes, adoptées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, demander à fusionner en une unique collectivité territoriale exerçant leurs compétences respectives. » L’initiative dans les conseils généraux peut venir aussi d’au moins 10 % de leurs membres. « La fusion de la région et des départements qui la composent en une unique collectivité territoriale est décidée par la loi, qui détermine son organisation et les conditions de son administration. » Faut-il créer d’abord une région Alsace, donc élire son conseil et ses organes, afin qu’elle puisse demander la fusion avec les départements? On partirait pour des années de procédures.

Une loi spéciale doit donc décider en bloc de modifier le périmètre du GE, d’en sortir les deux départements et de les établir comme collectivité régionale disposant des compétences régionales et départementales, à l’instar de la Martinique et Guyane, et bientôt de la Corse. Comme elle sera certainement déférée au Conseil constitutionnel.

Dans ces conditions, il ne faut être pragmatique et ne pas exiger, en plus, des compétences dérogatoires ou des structures trop originales pour la nouvelle région. On ne trouvera pas d’accords, cela embrouillera les citoyens et augmentera les risques d’oppositions au niveau national. Une fois la région mise en place, elle obtiendra naturellement des aménagements.

Les électeurs alsaciens vont évidemment se déterminer sur l’ensemble des programmes présentés par les candidats à la Présidence de la République ou à un poste de député. Mais les candidats doivent savoir qu’il y aura dans cette région un thème qui aura une surpondération forte : le retour d’une région Alsace. Des engagements fermes pourront faire basculer de gros paquets de voix… RH